Professor titular Dret Internacional
Universitat de Barcelona i ESADE
Advocat soci fundador de Roca Junyent
President del Consell Català
Moviment Europeu (1996-2000)
Manel
Crec que el que fas esta molt be, i prenc nota de la possibilitat- si a tu t’interessa- d’incloure algun escrit o paper.
Jo ja saps que soc bastant monotemàtic i escric sobre, nacionalitat, estrangeria, immigració, drets humans i Unió Europea.
T’adjunto dos treballs molt recents.
El 10 preguntes , m’el va presentar el president Pujol el 26 de juny al Col·legi d’advocats de Barcelona, i el segon acaba d’aparèixer aquesta setmana a la Revista Jurídica de Catalunya.
Cordialment
Eduard
10 PREGUNTES I RESPOSTES PER ACLARIR CONCEPTES. LA SITUACIÓ DE LA IMMIGRACIÓ I L’ESTRANGERIA A ESPANYA I A EUROPA EN EL 2006
01 Què és l’estrangeria i la immigració?
Cal distingir entre diversos conceptes que aparentment són semblants, però
que no ho són i que defineixen una colla d’estatus i situacions diferents a
les persones que estan vivint en un determinat territori. Aquest
estatus o condició els permet tenir i gaudir de determinats drets polítics,
econòmics o socials:
Nacionals: Són les persones que tenen la nacionalitat d’un determinat
estat i que l’han adquirida per filiació, per lloc de naixement, o els
ha estat atorgada per residència o per altres causes.
Estrangers: Definició sempre negativa.
És estranger qui no és nacional d’un determinat estat en què es troba físicament.
S’és estranger sempre en relació amb determinat estat, encara que se’n tingui
Una nacionalitat, dues o no se’n tingui cap (en aquest supòsit s’anomena apàtrida).
Immigrant: És l’estranger que pretén treballar i viure en un estat, de
forma permanent o per un període de temps. La voluntat de treballar
el distingeix d’altres categories d’estrangers per exemple turistes, estudiants,
familiars o transeünts.
Asilat o Refugiat: És aquell individu que demana protecció i emparament
en un estat del qual no és nacional, per estar perseguit o en
perill la seva vida o integritat física, per causa de les seves opinions polítiques,
religió o raça, en el seu país d’origen o en el de la seva residència
habitual. Els asilats no tenen perquè ésser apàtrides i moltes
vegades es confonen les dues situacions en la legislació i en la pràctica
de l’administració.
02 La Unió Europea «un espai sense fronteres»
El Tractat d’Amsterdam (que modifica el tractat constitutiu de la Unió Europea
de 1992) i que va entrar en vigor l’1 de maig de 1999, fixa com un
objectiu prioritari i propi de la Unió Europea, la creació «d’un espai de
llibertat, seguretat i justícia».
Segons el Tractat de la Unió Europea, el que es pretén com a objectius és:
Mantenir i desenvolupar la Unió com un espai de llibertat, seguretat
i justícia.
Garantir la lliure circulació de persones.
Establir mesures de control de les fronteres exteriors (en el que s’anomena
Tractat o espai Schengen).
L’asil i el refugi.
La immigració, legal i irregular.
La prevenció i lluita contra la delinqüència organitzada.
Aquests objectius estan previstos que s’aconsegueixin mitjançant els mitjans
següents:
Que el dret comunitari sigui el competent en tot allò que faci referència
a la lliure circulació de persones mitjançant una política de visats,
immigració, asil i d’altres polítiques sobre la matèria.
La integració a la Unió Europea del que s’anomena Tractat de Shenguen
de totes les disposicions que el desenvolupen i que regula l’entrada
en aquest espai europeu, amb una frontera exterior única i
comuna de tots els països de la Unió i els altres com Suïssa (amb situacions
diferenciades pel Regne Unit, Irlanda i Dinamarca).
Controls de fronteres exteriors, pel que fa a l’asil, refugiats i de la immigració,
cap a la Unió Europea des de l’exterior.
Regulació de la immigració; de la residència i del treball.
03 Què és la ciutadania europea?
La ciutadania europea és un estatus que tenen tots els nacionals dels 25 estats
membres de la Unió Europea, i que els confereix uns drets i uns deures
en l’àmbit de la Unió.
Aquest estatus se superposa i complementa a la nacionalitat que té cadascú
dels nacionals i per tant es perd quan l’individu deixa de ser nacional
d’un estat membre.
En l’espai de llibertat, seguretat i justícia es garanteix la llibertat de circulació de les persones, però aquest dret es reserva als ciutadans de la Unió.
Altres drets són:
Votar i ésser votats en les eleccions municipals del país de residència,
de la Unió.
Votar i ésser candidat a les eleccions al Parlament Europeu en el país
de residència.
Assistència diplomàtica i consular de qualsevol dels 25 estats membres
si et trobes en un tercer estat en el que no hi hagi representació diplomàtica
o consular del teu propi país.
Dret de petició al Parlament Europeu.
Dret de dirigir-se al Ombusmen o defensor del poble europeu.
Poder adreçar-se per escrit a qualsevol institució de la Unió en una
llengua oficial i dret que et responguin en el mateix idioma.
04 Són diferents les polítiques d’emigració, estrangeria,
asil i refugi?
La política d’estrangeria és diversa de la política d’emigració, ja
que la primera fa referència a tots els aspectes que afecten un estranger
en un país del qual no és nacional (entrada, estada, residència, expulsió,
treball, lleure, turisme, inversions estrangeres, control de canvis
etc.); mentre que la política d’immigració és la política que porta a terme
un estat o la pròpia Unió respecte de les persones que de forma
estable pretenen viure i treballar en un país que no és el seu i portar
la seva família a conviure amb ells.
La política d’integració de la immigració compren totes les polítiques
que afavoreixin i regulin una integració, assimilació o acomodació
de la societat immigrant en la societat que l’acull. No hi ha un
model únic, són diferents la de França, Regne Unit, Alemanya o Espanya.
En general, totes aquestes polítiques, fins avui, no han aconseguit
una correcta acomodació entre els immigrants i la societat
d’acollida i veiem situacions conflictives arreu.
Erròniament es creu que és la política que regula els fluxos migratoris
i que té només una vessant policial o laboral. En realitat és molt més
omnicomprensiva ja que incideixen en aquest àmbit les polítiques
sanitàries, culturals, model educatiu i social, habitatge, llengua, treball,
assistència social, polítiques immunològiques, llibertat religiosa, etc.
Polítiques d’immigració d’estat o d’Unió Europea. No és possible
legislar o actuar en el fenomen migratori de forma parcial o
només per un estat, amb polítiques mal coordinades i que comprenguin
tots els sectors econòmics, polítics i convivencials que incideixen
en la societat d’acollida. Les polítiques haurien d’ésser generals,
possibles i que afectin tots els poders públics (estat, autonomies i
regions i municipis), però de forma molt important directament a la
ciutadania o societat civil. Si no és així, les polítiques no serveixen i
causen importants disfuncions. Perquè siguin eficaces han d’ésser coherents,
generals i en constant adaptació i evolució dels fluxos migratoris
a les necessitats de l’estat d’acollida.
possibles i que afectin tots els poders públics (estat, autonomies i
Política de Cooperació al desenvolupament. Molt lligades i estretament
vinculades amb la política espanyola o europea d’immigració
són les polítiques de cooperació al desenvolupament, econòmica
i en mitjans. És necessari cooperar i signar tractats de cooperació amb
els països d’origen per tal que els seus ciutadans no emigrin. És l’única
sortida.
Polítiques d’asil i refugi. Són temporals i es basen en la protecció
de les llibertats i drets fonamentals de les persones perseguides. Figuren
garantides en les constitucions i tractats internacionals com el
Conveni europeu dels drets humans i llibertats fonamentals de 1950,
del que tots els estats europeus en són membres, i en la Carta de drets
fonamentals de la Unió Europea aprovada per aclamació pels estats de
la Unió Europea i integrada dins la segona part de la Constitució per
a Europa. Polítiques Europees per garantir la lliure circulació de treballadors.
És un dels principis i llibertats bàsiques en el qual es fonamenta
la Unió Europea, és a dir, la llibertat dels ciutadans de la Unió
de poder treballar en qualsevol estat membre, sense que hi hagi cap
discriminació per raons de la nacionalitat.
05 Quina és la legislació que s’aplica als immigrants
i estrangers que volen venir a Espanya
o a un estat membre de la Unió com a treballadors
immigrants?
La política que regula l’entrada, residència, sortida i expulsió d’estrangers,
així com el règim dels permisos de treball, homologació de títols professionals,
etc., es regeix per les lleis internes de cada estat. A Espanya es regula
per les Lleis d’estrangeria de l’any 2000 i les seves modificacions posteriors.
Espanya és un dels països que més modificacions ha fet en les normes d’estrangeria
en els darrers 6 anys.
Els ciutadans de la Unió Europea tenen en els respectius estats de residència
un estatus privilegiat, ja que sense deixar d’ésser estrangers, tenen
pràcticament l’equiparació de drets amb els nacionals pel que fa a
la residència i treball. A Espanya es regula pel Reial Decret 178/2003 de
14 de febrer sobre «entrada i permanència a Espanya de nacionals dels
estats membres de la Unió Europea i altres estats part en l’acord sobre
l’espai econòmic europeu».
06 En què consisteix la política de límits o contingents
de treballadors estrangers?
Una forma de controlar la immigració i adequar-la a les necessitats del mercat
de treball d’un estat és per mitjà de la política de límits o contingents.
El sistema de límits és una política pensada per poder cobrir de forma permanent
o temporal les necessitats que planteja el mercat de treball, és a dir,
cobrir llocs de treball en els quals no hi ha suficients treballadors nacionals
i que fan referència, avui, a sectors agrícoles, serveis i més especialment al
servei domèstic.
La política de límits es fixa anualment i només es pot cobrir per persones
que estiguin a l’estranger i pretenguin treballar en un país com per exemple
a Espanya.
La política de límits o contingents a Espanya, des que es va iniciar l’any
1993, ha estat especialment dolenta per diverses raons:
El nombre d’ofertes era ridícula en relació amb les necessitats reals del
mercat de treball i, per tant, es cobrien a través del mercat negre o del
treball realitzat pels «sense papers». El darrer oferiment de contingent
en l’any 2006 ha estat de 16.879 persones! La regularització en el
2005 va ésser gairebé de 700.000 estrangers, molts d’ells treballant o
amb oferta de treball a Espanya.
Tramitació complicada, complexa i que sempre arribava tard a les necessitats
dels empresaris o dels sector de serveis que els demanaven.
Es cobrien moltes vegades pels estrangers que ja eren aquí o havien
vingut en una oferta anterior i no se n’havien anat. Eren els que podríem
dir «ciutadans invisibles»: existien i hi eren, però que ni política
ni jurídicament no contaven.
S’han confós les polítiques de contingents amb les polítiques de regularitzacions
07 Què és el reagrupament familiar?
És una política d’immigració que està regulada per disposicions internes i
normes europees que fixen i garanteixen a un estranger resident regular el
dret a la vida i a la intimitat familiar, és a dir, poder portar la seva muller,
els fills menors d’edat i, en determinats supòsits, els seus ascendents per
poder viure amb ell en el país d’acollida.
La política de reagrupament familiar és la forma més comuna, juntament
amb la de les regularitzacions (ordinàries o extraordinàries),
a través de la qual augmenta la població estrangera o immigrant
en el país d’acollida.
La reagrupació familiar ve condicionada per una sèrie de requisits i lligams
familiars que han de tenir els reagrupants. Cada estat determina
els seus criteris, requisits i condicions, i que darrerament són cada
vegada més estrictes i limitats.
A Espanya la darrera llei d’estrangeria núm. 8 de l’any 2000 que modifica
la Llei 4/2000, (dues lleis el mateix any!), atorga el dret a la reagrupació
familiar al resident regular a Espanya però no als seus familiars.
08 Què és una regularització de ciutadans estrangers irregulars?
La regularització és una política d’estrangeria que porta a terme cada estat
per evitar que es creïn borses d’immigrants irregulars o d’aquells que han
entrat il·legalment en un país sense els permisos i visats necessaris. És la política
necessària, i quasi inevitable, derivada d’una deficient i mala aplicació
de les polítiques d’immigració o una mancança d’ajut i planificació dels
països rics a la cooperació internacional.
La regularització és una política realista de fets consumats i és
una manera un tant curiosa de convertir immigrants «sense papers» en immigrants regulars, de forma temporal o continuada.
Per tal de poder ésser regularitzats han de demostrar un cert vincle o estada
de fet en el país: antiguitat en l’arribada, la seva residència de fet, estar
empadronats, haver tingut un permís anterior caducat, etc.
Des que apareix la primera llei el 1985 i fins avui, s’han succeït necessàriament
i de manera incompleta processos de regularització que han estat el
veritable, evident i obvi «efecte crida», aprofitat i fomentat per les màfies
i xarxes organitzades de traficants de persones. Les màfies prometen i garanteixen
als immigrants que, a la curta o a la llarga, si un estranger irregular
és al territori espanyol i pot mínimament acreditar-ho, el govern de torn
l’acabarà regularitzant.
La principal lluita conjunta de la Unió Europea
contra la immigració irregular és la de combatre les màfies
que trafiquen amb persones i es lucren amb aquesta activitat
criminal.
La darrera regularització duta a terme a Espanya va ésser l’any 2005 per mitjà
del Reglament de la Llei d’Estrangeria núm. 2393/2004 de 30 de desembre
de 2004 (BOE, 7 gener de 2005). Aquesta norma a la qual eufemísticament
es qualificava de «normalització de ciutadans estrangers» –i que encara
no està acabada– ha permès regularitzar prop de 700.000 immigrants
irregulars. Avui, però, a finals de 2006, s’estima que hi haurà a Espanya més
d’un milió d’estrangers (nous i antics) irregulars.
Un estranger que està en un país sense papers o que ha entrat il·legalment, mai no és il·legal sinó que és irregular. Només les accions o les coses poden ser il·legals, mai les persones. Quan s’entra de forma il·legal en un país, una vegada a dins, s’és «irregular» si no té els papers en regla.
09 L’expulsió, devolució, retorn i prohibició d’entrada
dels estrangers?
La sanció més forta que es pot aplicar a un estranger és l’expulsió del territori
de l’estat on es troba. Aquesta greu sanció l’impossibilita, a més a més,
de poder tornar en un període d’entre tres a deu anys.
Aquesta sanció és inaplicable als nacionals, encara que cometin faltes molt greus en matèria d’estrangeria.
La sanció és conseqüència d’un procediment administratiu o com
a conseqüència d’una sentència penal i és incompatible amb la imposició
d’una sanció econòmica o multa a l’expulsat.
L’expulsió s’ha de distingir d’altres figures que són semblants o que tenen
com a conseqüència impedir que l’estranger entri, visqui o resideixi o, en
el seu cas, surti voluntàriament del territori d’un estat.
Per esmentar les figures que es contemplen a Espanya cal distingir:
Rebuig en la frontera i prohibició d’entrada. Si l’individu que
pretén entrar a Espanya no disposa dels requisits establerts per fer-ho
com són el passaport, visat, mitjans econòmics o ha estat ja expulsat
i encara no ha finalitzat el termini de prohibició d’entrada.
Retorn. No s’autoritza l’entrada al territori encara que sigui per un
lloc habilitat o frontera (marítima, terrestre o aèria), si no té els requisits
obligatoris. El resultat serà el retorn al seu punt d’origen de forma
immediata o com a màxim en les primeres 72 hores. Els transportistes
han de fer-se càrrec del retornat.
Devolució. En el supòsit que un estranger intenti entrar o entri
il·legalment i tingui una ordre de prohibició d’entrada acordada en un
procediment d’expulsió mentre duri la prohibició que serà de 3 a 10
anys. Excepcionalment la devolució no serà immediata en cas de dones
embarassades i als peticionaris d’asil.
Expulsió. Resolució administrativa o judicial per la comissió d’actes
il·lícits administratius molt greus o en aquells delictes amb penes superiors
a un any. Prèviament a l’expulsió i durant un màxim de 40 dies
es podrà retenir a l’expulsat en un centre d’internament, que no pot
ésser un centre penitenciari.
09 Hi ha una política migratòria comuna dels estats membres
o de la pròpia Unió Europea?
Cada un dels estats membres té una història migratòria diferent i única.
Aquesta realitat es reflecteix en les seves opcions polítiques, en la regulació
de la immigració i en la inserció o integració, en les mesures policials, econòmiques
i socials. Els principals objectius dins de l’espai de llibertat, seguretat
i justícia que és la Unió Europea són la lluita contra la immigració
il·legal i les màfies. Avui és un tema que preocupa molt i que té un llarg camí
a recórrer si es vol solucionar correctament.
L’única sortida és la via comunitària, posant els mitjans, els criteris i les
normes atès que la Unió és un territori sense fronteres interiors. El que faci
un estat afecta tots els altres.
D’altra banda, podríem classificar en tres categories els estats en funció de
les seves polítiques migratòries en els països industrialitzats, ja que ens servirà
per entendre i modular el control dels fluxos migratoris:
Un primer grup el comprenen els països en què la seva immigració en
massa ha estat un factor important per a la seva pròpia formació o
identitat nacional: EUA, Canadà, Austràlia o Nova Zelanda.
Un segon grup l’integren els països europeus que van acollir grans
fluxos migratoris de treballadors del Sud d’Europa (Alemanya, França
Suïssa, etc.) i de les seves colònies o excolònies (França, Bèlgica,
Gran Bretanya), per tal de poder portar a terme el seu desenvolupament
i que van començar a limitar la immigració a finals dels anys
60, inicis dels 70.
Un tercer grup el formen els nous països d’immigració i que són els
del Sud d’Europa, com Espanya, Itàlia, Grècia i Portugal i que han passat
d’ésser països d’emigració a ser països receptors d’un alt nombre
d’immigrants que arriben provinents de Sud Amèrica, Est d’Europa,
Àsia i Àfrica, de forma il·legal o regular per terra, mar i aire.
Amb aquestes noves realitats es fa difícil que fora d’una comunitarització
de la política d’asil es pugui portar a terme una única política d’estrangeria
i immigració.
De fet, tots els estats membres de la Unió, encara que amb
necessitats i realitats diferents pel que fa als nous immigrants, és absolutament
necessari que adoptin polítiques comunes i estrictes, ja que en no
haver-hi fronteres interiors, l’entrada d’immigrants a través d’un país del
Sud és la via d’entrada sense gaire dificultats a la resta de la Unió Europea.
